sanctions des communes qui ne peuvent pas construire

Loi SRU : Alexandra Borchio Fontimp veut mettre fin aux

La sénatrice des Alpes-Maritimes propose de geler pendant trois ans l’augmentation des pénalités imposées aux communes déficitaires en logements sociaux et d’adapter durablement leurs obligations aux possibilités réelles de construction. Une initiative née, selon l’élue, des préoccupations exprimées par les maires du département.

Construire des logements sociaux, oui. Sanctionner l’impossibilité de construire, non.

C’est un débat récurrent dans les Alpes-Maritimes, département où la pression immobilière, la rareté des terrains constructibles et les contraintes environnementales compliquent considérablement la réalisation de nouveaux logements.

Comment respecter les obligations de production de logements sociaux lorsqu’une commune ne dispose plus de terrains mobilisables ? Et faut-il continuer à pénaliser financièrement une municipalité lorsque ses difficultés résultent de contraintes qu’elle ne maîtrise pas ?

C’est à ces questions qu’entend répondre la sénatrice Alexandra Borchio Fontimp, avec une proposition de loi intitulée « visant à adapter les obligations de production de logements sociaux aux capacités réelles des territoires ».

Présentée dans un communiqué daté du 13 octobre 2026, cette initiative législative entend concilier deux impératifs : préserver l’objectif national de mixité sociale et tenir compte des réalités physiques, foncières et environnementales des communes.

La sénatrice résume sa démarche par une formule :

« La loi SRU doit sanctionner le refus de construire, pas l’impossibilité de construire. »

Une demande exprimée par les maires des Alpes-Maritimes

Selon Alexandra Borchio Fontimp, cette proposition est directement issue des échanges menés avec les élus locaux, notamment pendant la campagne des élections sénatoriales.

Les maires auraient fait remonter une préoccupation commune : l’application de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU, ne tient pas toujours suffisamment compte des particularités de leurs territoires.

La sénatrice cite notamment Villeneuve-Loubet, La Gaude et Mandelieu-la-Napoule, trois communes confrontées, à des degrés divers, à des contraintes foncières, réglementaires ou environnementales.

Dans les Alpes-Maritimes, la question prend une dimension particulière. Entre mer et montagne, les terrains constructibles sont limités par la topographie, les risques naturels, les espaces protégés et les règles d’urbanisme.

À ces difficultés peuvent s’ajouter les capacités des réseaux d’eau potable et d’assainissement, la disponibilité de la ressource en eau ou encore les dispositions spécifiques aux communes littorales et de montagne.

Pour les élus concernés, l’équation peut devenir particulièrement complexe : respecter un objectif de construction tout en préservant la sécurité des habitants, les ressources naturelles et l’équilibre du territoire.

Que prévoit aujourd’hui la loi SRU ?

Adoptée le 13 décembre 2000, la loi SRU a notamment instauré des obligations de logements sociaux pour certaines communes.

Selon les situations prévues par le Code de la construction et de l’habitation, les communes concernées doivent atteindre une proportion de 20 % ou 25 % de logements locatifs sociaux parmi leurs résidences principales.

L’objectif est de favoriser une meilleure répartition géographique du logement social, de lutter contre la ségrégation résidentielle et de permettre à des ménages aux revenus modestes de se loger dans des communes où le marché immobilier est souvent difficilement accessible.

Lorsqu’une commune n’atteint pas son objectif, elle peut être soumise à un prélèvement financier. Si ses efforts de production sont jugés insuffisants, une procédure de carence peut également entraîner une majoration de ce prélèvement et d’autres conséquences prévues par la loi.

Le dispositif comporte déjà des mécanismes d’adaptation, notamment les contrats de mixité sociale, ainsi que des possibilités d’exemption dans certaines situations.

Mais, selon la sénatrice, ces aménagements ne garantissent pas suffisamment qu’une impossibilité matérielle de construire soit reconnue et protège effectivement la commune contre les sanctions.

Première mesure : un gel des pénalités pendant trois ans

L’article premier de la proposition de loi prévoit un moratoire de trois ans sur l’augmentation des prélèvements financiers supportés par les communes déficitaires en logements sociaux.

Concrètement, pendant les trois années civiles suivant celle de la promulgation éventuelle de la loi, le prélèvement annuel, majoration comprise, ne pourrait pas dépasser le montant effectivement mis à la charge de la commune durant l’année de promulgation.

Cette mesure ne supprimerait donc pas les pénalités existantes.

Elle empêcherait leur aggravation pendant la période prévue, tout en permettant leur diminution lorsque les efforts réalisés par la commune le justifient.

L’objectif affiché est de donner aux municipalités une visibilité financière et un délai supplémentaire pour poursuivre leurs programmes de logements sociaux.

Il faut toutefois souligner que ce gel ne serait applicable que si la proposition de loi était adoptée et promulguée.

Deuxième mesure : évaluer les véritables capacités de construction

C’est l’un des points centraux du texte.

L’article 2 propose de permettre à une commune de demander au préfet une évaluation contradictoire de sa capacité réelle de production de logements sociaux, dans le cadre de son contrat de mixité sociale.

Cette évaluation devrait notamment examiner :

• la quantité de foncier constructible effectivement mobilisable ;
• les risques naturels et technologiques ;
• les protections environnementales, agricoles, paysagères et patrimoniales ;
• les contraintes liées aux territoires littoraux ou de montagne ;
• la disponibilité de l’eau et les capacités des réseaux ;
• les possibilités de densification, de renouvellement urbain et de transformation des bâtiments existants.

Point important : la proposition ne permettrait pas à une commune de réduire ses obligations simplement parce qu’elle ne souhaite pas construire.

Seules les contraintes objectives, durables et indépendantes de sa volonté pourraient justifier une réduction de sa capacité de production reconnue.

Cette précision constitue une garantie importante pour préserver l’objectif de mixité sociale.

Troisième mesure : adapter les objectifs à la réalité du terrain

L’article 3 prévoit que, lorsqu’une évaluation établit qu’une commune ne peut matériellement atteindre son objectif normal, celui-ci puisse être ramené au niveau correspondant à sa capacité effective de production.

Prenons un exemple purement illustratif : une commune tenue de réaliser 100 logements sociaux sur une période donnée pourrait, si l’évaluation démontre qu’elle ne peut matériellement en produire que 40, voir son objectif adapté à cette capacité.

Elle resterait alors tenue de mobiliser toutes les possibilités identifiées pour réaliser ces 40 logements.

Il ne s’agirait donc pas d’une dispense générale, mais d’un ajustement fondé sur une expertise territoriale.

Quatrième mesure : protéger les communes contre la carence

L’article 4 introduit une protection juridique supplémentaire.

Une commune qui aurait atteint son objectif adapté et engagé les actions relevant de sa compétence pour mobiliser toutes les possibilités de construction identifiées ne pourrait plus être déclarée carencée en raison des logements qu’elle était objectivement dans l’impossibilité de produire.

C’est probablement la disposition la plus structurante de la proposition.

Elle transformerait la reconnaissance des contraintes territoriales en une protection juridique, et non plus seulement en un élément d’appréciation laissé à l’administration.

Pour Alexandra Borchio Fontimp, le principe est simple : une municipalité doit être jugée sur les efforts qu’elle peut réellement accomplir, et non sur un objectif matériellement inaccessible.

Une réforme qui soulève aussi la question du droit au logement

La démarche de la sénatrice répond à une difficulté bien réelle pour certaines communes. Elle ouvre néanmoins un débat qui dépasse la seule question des pénalités financières.

Dans les Alpes-Maritimes, les besoins en logements abordables demeurent importants. Salariés, jeunes actifs, familles monoparentales ou retraités modestes peuvent rencontrer de grandes difficultés pour se loger à proximité de leur emploi, de leurs proches ou des services.

La loi SRU constitue l’un des instruments utilisés pour répondre à ces besoins.

Toute évolution de ses obligations doit donc trouver un équilibre entre la reconnaissance des contraintes des collectivités et la nécessité de maintenir une production suffisante de logements sociaux.

La question sera notamment de savoir comment les capacités foncières seront évaluées, avec quelles garanties d’objectivité, et comment éviter qu’un mécanisme conçu pour les communes réellement empêchées de construire ne conduise à réduire excessivement l’effort collectif.

Le texte propose de prendre en compte la densification et la transformation du bâti existant, ce qui constitue un élément essentiel de cet équilibre.

Une initiative nationale née des réalités maralpines

Au-delà des communes des Alpes-Maritimes, la proposition de loi pourrait intéresser de nombreux territoires français confrontés à des difficultés comparables.

Communes de montagne, stations littorales, territoires exposés aux risques naturels ou municipalités disposant de très peu de réserves foncières pourraient être concernés, sous réserve de remplir les conditions prévues.

Le texte comporte cinq articles, dont le dernier est consacré aux dispositions de compensation financière.

À ce stade, il convient de distinguer l’initiative parlementaire de son éventuelle adoption : les dispositions présentées constituent des propositions et ne modifient pas encore les obligations légales des communes.

Concilier ambition sociale et réalisme territorial

Avec cette proposition, Alexandra Borchio Fontimp cherche à ouvrir une nouvelle étape dans l’application de la loi SRU : conserver l’ambition de mixité sociale, tout en reconnaissant que les possibilités de construire ne sont pas identiques d’une commune à l’autre.

Le débat parlementaire devra déterminer si les garanties proposées permettent d’atteindre cet équilibre.

Pour les élus locaux comme pour les habitants en attente d’un logement abordable, l’enjeu est considérable.

Car la réussite d’une politique du logement ne se mesure pas seulement au nombre d’objectifs fixés : elle dépend aussi de la capacité à les transformer en réalisations concrètes.

Entre la nécessité de construire davantage et celle de respecter les contraintes de chaque territoire, l’objectif devrait rester le même : permettre à chacun de trouver sa place et son logement.

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